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[36]费孝通：《乡土重建》，上海：上海观察社1948年版，第44页。

一种由地方团体为履行特定的事务通过缔结公法协议自发设立。近年来，德国城市间合作的主要因素是城市及地方政府的严峻财政形势。

在具体操作层面，应当使地方在区域协调问题上具有适当的灵活性和必要权限，通过明确事权、财权使地方参与的主动性和积极性在我国行政体制改革中进一步得到释放，并在我国推进法治中国建设的进程中始终得到法制的保障。我国可以参考德国经验，根据具体行政管理的需要，成立履行不同职能的私法或公法组织。1919年8月11日生效的《魏玛宪法》首次将地方自治写入宪法(第127条)。[7]这些以城市带动发展形成的区域多数位于州所辖范围内，跨越不同的地方行政单位，有的还跨越相邻州。新的实体将具有财政、人员及规划的行政权力，并将在地区范围内对所有重点规划及结构负责。

设立工作团队的具体依据是各州的地方合作法。在改善行政效能方面，汉诺威地区的改革目标为，简化行政管辖权，避免双重管辖，缩短行政管理路径，节约行政资源。由于这些国家的中央政府和地方政权力量悬殊，国际组织在现有国际法框架下一般也都会倾向于支持各国中央政府，很难为地方政权留下活动空间。

英国各个组成部分的恩怨情仇如此明显，它的多民族性也顺理成章地被英国各界所接受。但PSOE本身是一个联邦型政党，PSC更像一个集团成员而不是分公司。首先，英国和西班牙都存在对（民族）自治地方不甚友好的保守主义全国性政党，即英国保守党和西班牙人民党。苏格兰民族主义者早已提出独立进欧洲（Independent in Europe）的方案，即争取在欧洲联盟内成为一个同英国平等的成员。

第一种可谓一国研究，即研究其它国家的法律而名为比较法。而英国不是完全没有第二梯队的候选地区，康沃尔就是一个选项。

这种研究实质上只能称为外国法。于此，有三点内容值得注意。诚如赫叟所说，这种研究的最大贡献将是把世界法律地图上尚未明晰的地方绘制和标明。英国从未在历史特征明显的苏格兰、威尔士和北爱尔兰之外再制造类似的自治地方政权。

第三节将分析两国公民投票的影响，说明公民投票有立法型公民投票和宪制型公民投票之别。如果出现第一次公民投票那样的结果，先行立法的英国议会等于白费工夫。细致观察西方单一制多民族国家可以发现，现在影响其稳定发展的主要因素是该国的政党政治、公民投票和国际及地方间交往，而这三者之间存在着紧密联系。英国和西班牙都有走向两个极端的可能。

历史上，多元西班牙和一元西班牙的话语拉锯战经久不息，如果说佛朗哥时代是后者占据绝对优势的话，西班牙第二共和国和民主转型后的西班牙王国则是前者的反超。第四节将分析两国国际交往和国内各地方之间关系的影响。

[26] 三、单一制多民族国家与公民投票 2014年9月18日苏格兰举行了决定是否独立的公民投票，而加泰罗尼亚在11月9日举行了没有法律效力的民意调查性质公民投票。本文试图描述两国政党政治、公民投票和国际及地方间交往对该国政制的影响，说明有利于和不利于单一制多民族国家稳定的因素。

所以，尽管英国建立了苏格兰、威尔士和北爱尔兰等享有较高自治权力的地方政权，西班牙各（民族）自治区的权力也日益增多，这两个国家都没有放弃单一制的国家结构形式，属于本文所称西方单一制多民族国家。其中，立法型公民投票主要用于公民直接决定有关法律案的存废，宪制型公民投票则主要用于公民直接决定影响所在国家基本宪制框架的重大事项。欧洲型自由主义政党普遍同情少数民族或被压迫地区的争取自由的政治运动，英国自由民主党也对英国权力下放、苏格兰地方自治持十分积极的态度。英国和西班牙在中央层面都存在一个主要的全国性保守主义政党和一个主要的全国性左翼政党，在各自最主要的自治地方（苏格兰和加泰罗尼亚）也都存在强有力的地方民族主义政党。[36]但在扩大自治权力这一点上，各地方政权存在共识。但卡斯蒂利亚和西班牙其它几大地区的实力差距不大，特别是加泰罗尼亚的经济状况甚至比卡斯蒂利亚还好。

第三，有利于单一制多民族国家稳定的国际环境是受各国影响的国际组织对地方民族主义运动不表支持。西班牙究竟属于单一制还是联邦制，或者一个向联邦制转型的单一制国家，这确是个问题。

与英国工党不同，PSOE反对美国的伊拉克战争，与美国关系不那么亲密。西班牙宪法的民主正当性则完全地来源于作为一个整体的西班牙全体公民，2006年《加泰罗尼亚自治条例》关于加泰罗尼亚公民的相关规定不具有与此冲突的法律意义。

第二，有利于单一制多民族国家稳定的公民投票是由合法机构组织、议题特别明确的宪制型公民投票。[21] Pleno. Sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010 (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010). [22] See, Robert Leach, Political ideology in Britain (Palgrave, 2002). [23] José Magone, Contemporary Spanish Politics 150-164 (Routledge, 2008). [24] 参见王明进：《20世纪90年代中期以来西班牙工人社会党的发展变化》，《国际观察》2008年第3期，第68-69页。

结果是，英国保守党政客今天在苏格兰只能得到一两个英国议会席位，几乎完全丧失影响。[30]沿用这一逻辑，西班牙宪法法院正式判决加泰罗尼亚议会作出的《加泰罗尼亚主权和人民自决权宣言》中关于加泰罗尼亚（人民）主权原则的表述违宪无效。当然，人民党经过漫长的转型，现在已经基本蜕变为欧洲型基督教民主主义政党，佛朗哥主义的痕迹不再明显。关键词:  单一制 多民族国家 苏格兰 加泰罗尼亚 公民投票 自冷战结束以来，一些国家过去被国内外政治对立掩盖或压制的多民族性日趋凸显，地方民族主义运动风起云涌。

如果单一制国家全国性政党本身对自治地方政权持消极态度，而自治地方又存在主导地方政治并与全国性政党敌对的地方民族主义政党，那么希求单一制多民族国家稳定发展就相对困难。西班牙中央政府坚决反对加泰罗尼亚自行举办宪制型公民投票。

但值得西班牙中央政府担忧的是，由于受到全球金融危机和西班牙债务危机的内外压力，围绕着UDC形成的激进力量在CiU中呈现上升趋势。加泰罗尼亚举行的类似活动则遭到西班牙中央机关的坚决反对，并被宣布违宪。

1997年公民投票以超过70%的支持率被通过，1998年《苏格兰法》随之颁行。由此，围绕在苏格兰民族党周围的苏格兰地方性政治力量与英国中央政治力量遂产生逐渐加深的政治隔阂。

[28] 1979年公民投票和1997年公民投票对苏格兰在2014年举行第三次公民投票极具参考价值。现行西班牙宪法大体承认加泰罗尼亚、加利西亚和巴斯克是三个享有历史权利的民族，直观上可谓部分地接受了多元西班牙观念。虽然前两次公民投票都在苏格兰举行，也只有苏格兰居民可以参加，但是这两次公民投票都是由英国政府主动发起的，并在投票前后得到英国议会的支持。杰克逊（Vicki Jackson）在讨论关注法律的社会效果因而带有功能主义倾向的比较宪法研究时，将它们分为三类：第一类是概念功能主义研究，本质上是通过在不同法律体系中选择证据来具体说明一项制度或一个概念。

第一，虽然有共同的历史、文化和经济特征的省等可以发起成立自治区，但自治区及其自治条例可以享有的权力则业经西班牙王国宪法严格限制，在全国法律和自治区法规发生冲突时，国家规范则所有未划为专属自治区职权的问题上优于自治区。西班牙的政治、文化多样性其实无从否认。

比较而言，英国已经习惯于使用宪制型公民投票决定重大事项。本文要讨论的英国和西班牙都属于这样的案例。

苏格兰民族党和苏格兰地方政府最初主张列出几个选项，包括：完全独立、维持现状、增加自治权力等。如果说英国中央政府对苏格兰独立入欧（盟）的宏图大志还可以作壁上观的话，那么西班牙中央政府已经明确表示要否决加泰罗尼亚等地加入欧盟的企图。